發布日期：2015年08月20日 來源：聯誼報 作者： 字號：[
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糧食是民生之本，糧食補貼政策旨在保障糧食生產安全、鼓勵農民種糧積極性，促進農民增收。2014年，我省財政安排糧食生產扶持資金10.9億元，比2013年增加25%，其中扶持生產環節資金9.2億元，增幅24.8%，這還不包括2014年新增的旱糧生產扶持資金4000萬元。如此龐大的補貼資金流向了哪里？到底讓農民得到了多少實惠？
主要缺陷
名目繁多，資金分散。糧食補貼的種類包括中央補貼、省政府制定出臺的糧食生產扶持政策，還有地方配套資金。這些補貼，一類與生產銷售直接相關，包括農作物良種補貼，集中育秧補貼，最低收購價政策，稻麥種植大戶直補，糧食政策性保險，省外糧食生產基地補貼和種糧大戶貸款貼息等。另一類是以項目形式支出的專項資金，包括土地復墾、水稻生態補貼和耕地保護補償等。僅以水稻的種植與流通過程為例，共有17項財政補貼政策，涵蓋土地、選種、育秧、插秧、機耕、田間管理、收購、綜合等全產業鏈。
多頭管理，邊界不清。每一類補貼職能均由多個部門共同管理，同一片土地，乃至同一個項目，都有不同的管理部門，部門內與部門間職能的交叉重疊現象十分嚴重。縣級機構中，50%以上部門涉足糧食補貼。土地治理，國土、發改、農發、農業、財政等均有此項目，各自的邊界不清，重復安排。省發展與改革委員會幾乎涉及了農業農村農民的所有領域，其職能與多個部門存在交叉重疊現象。
統計失真，補貼流失。基礎統計數據是補貼的依據，以水稻為例，每年需要統計6次數據才能完成水稻方面的全部補貼發放。但調研顯示，縣級各部門一些基礎數據的采集，不同的部門對同一個概念有著不同的理解，采用不同的統計辦法，各項數據在不同部門之間出入較大。在一些縣，耕地面積、農田面積動輒上萬畝的差異，管理部門甚至搞不清自己的轄區內究竟有多少耕地。基礎數據如此混亂，補貼就不能準確到位，甚至存在做大基礎數據獲取更多補貼的現象，造成補貼資金流失。
截留較多，績效偏低。各級政府在支持糧食生產方面的財政支出看似龐大，但平均到每畝糧田上則顯得微不足道。浙江戶均耕地2畝左右，在發放補貼不出現問題的情況下，平均每戶種一季水稻只能拿到130元的補貼，與種植經濟作物的利潤比起來，顯然是沒有激勵作用的。為了提高農業機械化和規模生產水平，政府以巨額的專項資金扶持統防統治、集中育秧、機插、烘干等項目，合作社、家庭農場和種糧大戶通過項目申請獲得專項資金，通過購置農機、增加設備，“統一為社員提供產前、產中、產后服務”。但現實的問題是，合作社、家庭農場并未做到“社員之間利益共享、風險共擔”，農民對機械作業服務的使用率均極低，基本上都是人工打藥、育秧、插秧與烘干，這樣，大量的補貼以專項資金的形式被截留在中間環節，沒有發揮作用，農戶也享受不到專項的好處。
對策建議
簡化補貼政策，大幅度減少項目數。建議將眾多的涉農補貼政策簡化為兩大類。一類是對農戶或土地的直補，這部分補貼應該合并同類項，減少補貼項目的數量。第二類則是支持規模農業、現代農業的項目。我省財政部門的涉農專項有70多項，通過任何口徑統計專項總數都幾乎是不可能完成的任務，直接與水稻生產相關的補貼多達17項，還有眾多相關但很難歸類的項目。對這些項目需要加強立項前研究，真正達到政策設定的目標。
減少參與部門，統一歸口管理。在簡化補貼政策的基礎上，應改變多頭介入、多部門管理的狀態，改由農業部門集中管理。這樣，既可以改變政出多門、政策不一致的局面，又可以避免重復設立項目導致的資金浪費，提高資金使用效率，還可以防止腐敗，同時簡化了行政程序，降低行政成本。
調整支出結構，增加直補份額。直補政策的效果明顯優于專項政策，對各種補貼進行整合，簡化補貼種類，減少以項目形式支出的專項資金，減下來的項目資金用于增加直補。應該在全省進行土地確權，并在查清農戶數量的前提下，將土地或戶籍作為補貼依據，加大對農戶直接補貼的力度，保障這些補貼轉化為直接的農民收入，使農民真正感受到政策的優惠。即使土地所有者或戶籍所有者加入農民合作組織，補貼資金依然遵循直補原則發放到個人賬戶而非農民合作組織。同時將該項支出納入經常性預算，而不再作為專項資金，可以一定三到五年不變，根據經濟發展情況適時調整，使其成為農民收入的一項穩定來源。
減少中間環節，加強監管。根據對已經掌握的涉農補貼項目的了解，絕大部分項目都分散在生產過程中，作為起點的農戶和作為終端的進入市場前的產品環節反而受關注較少。2014年100億的《浙江省農業農村發展重點領域、重點項目扶持導向目錄》中的48個項目幾乎都發生在中間環節，因此要盡量減少中間環節的補貼，集中到對兩頭的投入上。對中間環節中可能發生的尋租，要提高監管水平，改進監管方式，確保資金流向政策目標，保障種糧農民收益切實增長，提高政策的嚴肅性，降低資金的損耗。設立考核指標來監督農業資金的使用是否達到政策設立之初的目標，以保障農業支出實現應有的政策效果。
強化信息管理，建立基礎數據庫。農業補貼基礎數據的缺乏是導致補貼發放錯誤混亂的重要原因之一，補貼績效的提高需要建立在農業農村基礎信息的健全上。要結合農戶承包地登記、確權及農業普查等工作，抓緊建立以農戶為單位的土地承包與種植面積的地理信息基礎性數據，解決由于信息不對稱、操作不規范、權力尋租等所導致的政策漏損和溢出效應，為開展各類政策性補貼、農業保險等工作奠定技術基礎。
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